“目前我们的招商引资存在很多问题，省里给市里派计划，市里给区里、县里派计划，县里、区里又给每个干部、职员派任务，大家都忙着托关系，找海外关系，任务完成就是目的，哪里顾得上什么外资的质量啊！”这是某市招商局局长在一次干部培训班的学员座谈会上讲的。这段话深刻揭示了我国在引进外资过程中存在的一个突出特点：非市场导向的政府主导型招商引资行为。改革开放以来，我国市场经济体制日趋完善，微观经济主体的权力、义务均在很大程度上、在各个领域中得以凸显，但在招商引资领域却是另一翻风景：招商引资这种本应以企业为主体的行为却导演成了以政府为主角的一场戏。

　　一、引资主体分析

　　 发展中国家招商引资的目标可以划分为宏观和微观两个层次。所谓宏观目标，主要指东道国经济发展环境的改善和经济发展质量的提高，比如基础设施的改善、产业结构的升级、技术结构的升级等等。这一目标的特点是其公共性，即是以实现促进东道国经济发展，谋求社会福利最大化为总体目标，目标的公共性决定它的实现只能依靠政府。基于公共利益最大化的目标，政府具体引资任务主要在于利用外资弥补东道国资本缺口；引进国外先进技术和管理经验，提升本国企业的技术水平和管理水平；通过利用外资加强国际经济联系，提高和扩大出口能力，改善本国国际收支状况等。所谓微观目标主要是指作为参与外资引进的企业的利益最大化。如果说政府主要承担基础设施和公共产品资金的引进的话，那么企业(厂商)则主要承担一般竞争性产业资金的引进。

　　 引进和吸收外资从本质上讲是一项市场行为，参与双方均应是以盈利为目的、参与商品生产经营和服务活动的经济实体，这种具有自我组织、自我调节、自我约束等功能的市场运作的有机体包括市场上一切从事商品生产经营和服务的企业组织和个人。很显然，政府不具有市场主体的上述特性，企业利益最大化目标的实现者，即本文所提到的引资主体是企业，引进多少资金、同什么样的外资合作均取决于企业对自身利益的权衡。因此尽管政府承担着通过引进外资促进东道国经济发展，实现社会福利最大化的宏观调控目标，但由于招商引资这种市场行为最终要落实到项目上，要落实到真正的市场主体——企业身上，政府招商引资的目标只能通过企业间接地实现。政府能做的、应该做的是导向和服务：通过政策提供产业、技术导向，引导市场主体的引资行为符合国家的宏观经济发展战略；通过政策和政府性行为改善基础设施、提供信息和中介服
务，为引资双方提供良好的合作基础和平台。

　　 改革开放以来，尽管我国已经逐步实现了由以高度集权的经济管理体制为特征的计划经济向以更加强调市场主体的利益诉求为特征的市场经济的转变，但是由于不同于其它的经济活动，引进外资涉及到宏观经济稳定、国家产业安全等问题，因此大至利用外资政策的制定、外商投资审批、投资环境建设，小至招商项目设计、招商引资推介，乃至商务谈判、合同履行往往都要政府介入，各级政府成了我国招商引资的主要主
体。回顾二十多年来引进外资的经历可以发现，在招商引资中政府的角色问题上，长期以来我们一直混淆了"主导"和"主体"两个截然不同的概
念。《新华字典》关于哲学意义上的“主体”的解择是相对于客体的：具有意识的人(群众、阶级、政党、集团、个人等)，是实践者和认识
者。字典中关于“主导”的解释是：居主要地位的并引导事物向一定方向发展的。因此，强调引资过程中政府在实现社会福利最大化时起到主导作用，是指它把握方向，引导外资的流向，而非作为主体参与到具体的引资实践中去，去谈判、去履行合同。当前我国引资实践中出现的，将政府在引资过程中的导向功能直接等同于政府的亲历亲为，事必亲躬，以至于出现“政府‘越位'履行行政职能，作为招商引资主体的企业反而退居幕后，在谈判桌上经常‘缺位'；投资促进机构则‘错位'，时而扮演政府的角色，时而代表企业的行为”的现象，其根源在于混淆了“主
体”和“主导”两个基本概念，没有澄清政府主导作用和企业主体地位的根本区别。

　　二、引资主体错位难以摆脱的困境

　　 政府错位为引资主体最大的困境在于其多元化目标与企业利益最大化目标的冲突，这是政府在引资过程中“拉郎配”、盲目的引资数量扩张冲动等问题的根源。政府作为一个行为主体不是由同样具有实现公共利益最大化目标的个人组成，其每一成员作为独立的经济主体都具有自身的利益诉求，这种诉求既包括与政府目标相容的公共利益的实现，即当地经济的发展(也是自身政绩的体现)，也包括个人升迁、政绩评估等与政府目标可能产生冲突的个人利益的实现。另一方面，由于目前我国尚没有形成一套全面、科学的外资评价体系，对引资行为的评价还仅仅处在数量这一单维指标上，这在客观上又导致了对政府引资目标导向的片面性。不同于企业和其他市场主体，政府作为具有公共权力的组织，一旦其目标错位、行为越位，其本身所拥有的权力会在更大程度上将这种错位和越位多倍放大并且进一步扭曲。首先，公共利益和社会福利最大化目标最终会让位于政府官员个人利益最大化目标，以至于完全掩盖了政府参与招商引资的初衷。于是在以引资数量作为衡量官员政绩的机制下，我们便看到了现实中比经济利益最大化远为强烈的盲目的外资数量扩张冲动；看到了高污染、高能耗外资的大量进入；看到了如我们在文章开头案例中所提到的“两败俱伤”，同时也品尝了“以市场换技术”初衷的落空，以及外资在推动我国产业结构升级和技术进步过程中的乏力。其次，企业利润最大化目标最终会让位于政府参与引资的目标。对于真正的引资主体企业而言，目标是单一的，即利润最大化。但一些地方为了套住外资，或者授意企业(尤其是国有企业)低估自有资产，或者是“拉郎配”，在引资的过程中，企业的利益被严重侵害。

　　三、引资主体错位产生的客观影响

　　 第一，引资的驱动机制失于偏颇，难以引来真正的金凤凰。错位于引资主体的政府吸引外资的途径主要有两条，其一是政策，通过政策为外资提供税收、市场准入等优惠政策。其二是良好的服务，包括基础设施、高效的办事效率等。从这两种途径的比较来看，前者可以立竿见影，后者则有一定的滞后期，本届政府投资可能下届政府收获。因此，从政府官员自身利益最大化衡量，政府招商引资成本最小、见效最快的途径是依靠政策。正如我们所看到的，有的外资因为优厚的税收、土地价格等等超国民待遇政策而来；有的外资因为价格低廉的劳动力、投入要素和中国潜在的巨大市场而来；有的则因为有政府的盛情邀请而来，实际上中国改革开放以来也主要是凭借上述因素吸引外资。

　　 从国际投资发展趋势看，外资选择其投资地的因素除了经济社会因素、政策因素外，还有效率因素，包括政府的工作效率、市场化程度、服务机构和设施的完善程度等等。诚然政策型驱动可以吸引大批外资，中国改革开放以来招商引资的成绩就是证明，但有一点我们不能忽视的
是，这种政策驱动型的引资方式只能对那些政策偏好型的外资形成较大冲击力，真正有实力的跨国企业选择投资地的最重要因素是资源配置效
率，它们更注重企业的长远发展。根据国务院发展研究中心信息中心于2001年6月至7月组织的“欧盟中小企业对华投资发展研究问卷调查”的结果，在被调查企业中，外方投资额在500万美元以下的占59.5%，其中“11~100万美元”、“10l~500万美元”的比例最高，分别为27.1%、28.6%。外方投资额“501~1000万美元”的仅仅占到15.0%。在外商对华投资的项目中，投资额在1000万美元以上的大型项目和1000万美元以下的中小型项目的比例大约3：97。从总体上看，对华投资的大多是中小项目。企业的技术能力、管理水平往往是和企业的投资规模紧密联系的，一流的大型跨国企业参与的越多，我们学习国外先进技术和管理经验的机会也就越多，反之亦然。

　　 政策的优惠总有个限度，投入要素的廉价也只是阶段性的，因此调整当前的引资机制，提高引资的整体素质势在必行。

　　 第二，越俎代庖——既损害了国家的利益又侵犯了微观经济主体的权益。引进外资从本质上讲是一项市场行为，对于合资、合作而言，双方觉得有利可图就达成合作意向，否则如同阳路人；对于外资而言，资本能在东道国最大限度地实现增值，它就来，否则没有理由漂洋过海。此乃所谓资本的“趋利性”，正是资本的这种本性决定了其在不同地区，不同国度之间的流动。引资主体的错位，加之政府引资目标的多元化和扭曲的政绩观使政府在直接参与招商引资的过程中往往偏离利益最大化原则，既损害了国家的利益又侵犯了真正的引资主体——企业的权益。

　　 政府多元化的引资目标导致的政府引资行为的扭曲主要表现在以下两个方面：(1)引资政策和程序不透明。受计划经济体制政府干预经济的影响，政策制定随意性强，执行过程中对政策的理解与使用随意性更强，投资政策及投资程序等透明度差。(2)操作不规范。一些地区为了吸引更多的外资，在国家规定的政策之外，在土地出让、税收减免、政策支持等方面竞相给予外商超高待遇。比如，有的地区通过低估、少估土地使用价格办法，向外商让利；有的地区允许一般外资企业挂高新技术企业、新办第三产业企业、劳动就业服务企业、校办企业、社会福利企业等招牌，从而大大突破国家规定的企业所得税的优惠政策；有的地区对外商降低环保要求，给予贷款优惠政策等等。上述竞相优惠、急功近利的做法不但收不到预期效果，反而违反了国家政策的统一性、导致税源的大量流失和国有资源的破坏、破坏了被外商认为是投资环境重要表现的硬性规则与规范。其结果是，第一，大量低质量外资进入。在投资软环境亟待改善的条件下，真正来投资的不是那些大型的跨国公司，而主要是资本质量不高、竞争乏力的“政策偏好”型资本。第二，很多内资仅仅为追求“超国民待遇”而谋求和外资的合作，以至出现有的外商根本就不出资或所投资金迟迟不到位，或企业设立后不久就将资金抽回，而中方企业借合资之名，享受种种优惠政策，逃避国家税收，外商坐收利润的现象，背离了利用外资的初衷。第三，参与引资的国内企业的利益不能得到充分体现。

　　 第三，扭曲的政绩观淡化了政府的宏观经济目标。我国最初引进外资的一个重要目标是“以市场换技术”，并推动中国产业结构的升级，但是当招商引资的数量成了政府官员关注的重心时，最初的宏观目标便被掩盖。

　　四、政策建议

　　 纠正引资主体错位任重道远，需要做的工作很多，但是下面两点最为关键：

　　 第一，转变观念，摆正政府的位置，做好服务者。在招商引资的过程中，政府是引导者、是裁判员，而非运动员，政府错位于引资主体不但不利于高质量外资的引进，反而会恶化引资的软、硬环境。在招商引资的过程中，作为一个裁判员政府应该注重做好以下服务工作：1、投资于基础设施、提高政府内部工作效率，为高质量外资的流入提供高质量的软硬环境。2、依靠政府的权威为投资方和合作方提供全面及时的信
息，并尽可能的组织为双方交流提供良好平台的招商活动。3、扶持和培育各种投融资以及和国际标准接轨的会计师、审计师事务所，为外资的进入提供完善的中介服务。

　　 第二，转换机制，让政府退出主体角色，做好引导工作。1、健全相关的法律法规，真正保证企业作为市场主体(尤其是国有企业)自主经
营、自负盈亏的权益，这是确保政府退出引资主体的外部推力。2、建立一套新的外资评估体系逐步纠正原单纯数量指标所导致的扭曲的激励机制。这种新的评估体系既应包括企业自身的经营绩效，也应包含外资的技术状况、产业类别等社会效益方面。

　　 转换招商引资机制决非喊一两句口号就可以解决的问题。已有的招商引资机制有一个运行的惯性，突然要让政府退出主体的位置，不但政府不适应，企业也不会适应，但政府强化自己的服务职能进而退出引资主体的角色是一个必然的趋势，也是彻底改变目前我国引资质量普遍意义上不尽如人意状况的根本出路。

　　 作者：乔翠霞　山东大学经济学院博士
　　 （本文系作者所主持的山东省社科规划项目《山东省经济增长因素实证研究》的阶段成果。项目编号：04CJZ02。）
商务部研究院 《中国外资》2006年第3期

（首发子站： 贸研院子站 ）

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