促贸援助（Aid for Trade）旨在帮助发展中国家特别是最不发达国家提高参与国际贸易的能力。促贸援助本身并非是新生事物，但近年来确已成为国际社会引人关注的一个援助领域。为响应WTO有关倡议，中国政府2008年2月25日宣布，向WTO促贸援助活动提供20万美元的捐助。目前，在“多哈发展议程”有关贸易、规则和争端解决等方面的多边谈判整体陷入停滞的同时，由WTO主导的全球促贸援助活动则取得一定的进展。 

促贸援助日益提上国际社会重要议事日程

众所周知，开放市场及增加贸易机会将推动经济增长，提高人民生活水平。然而，对于广大发展中国家特别是最不发达国家来说，对于那些仍隔离在全球贸易体系之外的国家来说，由于商品生产能力低下、基础设施落后、贸易能力欠缺，往往要为开放市场、进入全球贸易体系付出高昂的调整成本，难以享受贸易自由化的益处，难以分享多边贸易谈判的成果。WTO的统计资料表明，尽管近年来最不发达国家的贸易取得了喜人的表现，但2006年其货物出口额仅占世界出口总额的0.9%，这还是1980年以来的最高水平。出口结构单一、贸易成本高等，严重限制着它们在国际市场上的竞争力，影响了贸易收入的增加。

而随着多边贸易体制的深入发展，发展中国家与发达国家间的最大差异之一就是争取贸易利益能力的差异。在对贸易规则的利用程度、对贸易机会的利用能力上，发展中国家有着“先天性”的弱势和“后天性”的障碍。其中，国内公共机构能力薄弱、政策不完善、人才缺乏等日益成为发展中国家履行WTO义务、有效参与多边体制活动并表达自身利益的主要障碍之一。有学者研究认为，中等和较高收入的发展中国家，也许有15-20个，比较有效地参与了国际贸易体制的活动，但还有一个庞大的国家群体（占发展中国家成员的3/4）明显地没有融入。这些发展中国家，特别是低收入国家及最不发达国家，大都未建立起合适的制度框架和管理其贸易政策的体系，总体上缺乏有效参与国际贸易和履行WTO义务的能力，难以从贸易机会中获益。

针对一些发展中国家特别是最不发达国家严峻的经济状况和被边缘化的趋势，国际社会进行了多方面的合作，提出了相关解决办法或采取了一些辅助行动，以应对发展中国家参与全球贸易体系面临的挑战。而实施促贸援助的重要意义在于，帮助发展中国家特别是最不发达国家，借助相关的援助资金，提高必要的参与国际贸易的能力，使它们能够在讲求效益和效率的基础上开展贸易，进而从随之而来的新贸易机会中获益。这包括向发展中国家提供与贸易有关的技术援助，增强对外贸易谈判、实施贸易谈判成果和应对由此而引起的经济调整的能力，支持建设与贸易有关的包括道路、港口、电信在内的基础设施，提高与贸易有关的生产能力等等。

实际上，在促贸援助作为一个专有概念提出之前，在国际官方发展援助中已存在与贸易有关的计划和项目。据经济合作与发展组织（OECD）的统计，在过去几年中，官方发展援助中与贸易有关的援助额每年约为250-300亿美元，占官方发展援助额的40%左右，主要用于制定贸易政策和规则、生产能力建设、基础设施和弥补结构调整成本等方面。 

WTO的关注：从综合框架到促贸援助

WTO的重要职能之一是，加强对发展中国家的技术援助及能力建设，对最不发达国家给予关注和重视。对发展中国家来说，在融入世界经济中，最需要的是更专业、更具体、更贴近现实的技术支持，以全面提高和加强它们参与多边贸易体制的能力，更好地融入WTO体系。在现行的WTO协议中，包含有许多关于发达成员和有关国际机构向发展中成员提供技术援助的条款。WTO成立以来，在其日程中各种技术援助方面的活动增多，占据了突出地位。WTO技术援助多采取讲习班、研讨会、技术援助情况介绍会和发放文件等形式，以帮助发展中国家适应WTO规则、参与WTO活动、履行WTO承诺以及行使WTO成员权利等。

在技术援助及能力建设中，考虑到最不发达国家相对与其他发展中国家在基础设施、人力资源、经济管理等方面的不足，WTO把大量的注意力和努力用于解决最贫困国家的特殊贸易问题，与其他国际组织联手，加强对最不发达国家的技术援助。1997年10月，WTO、国际货币基金组织（IMF）、世界银行、联合国贸发会议、联合国开发计划署和国际贸易中心六个机构共同启动了“对最不发达国家提供与贸易有关的技术援助综合框架”（Integrated Framework），目的是帮助最不发达国家在技术和制度能力方面的不足，特别是在贸易政策、人力资源和管理体制等领域。WTO针对最不发达国家和其他非洲国家的技术援助项目在帮助受援国提高对国际贸易体制的理解方面发挥了重要的和有效的作用。

2001年11月启动的“多哈发展议程”是WTO成立以来举行的首轮多边贸易谈判，且将促进发展作为一个主要目标。而为实现这个目标明确了两个步骤：一是达成的协议和所做的承诺要体现出发展的进度，以保证发展中国家尤其是其中的最不发达国家能获得必要的灵活性；二是给予最不发达国家技术支持和财政援助，帮助它们发展国内贸易，并将此转变成发展的内在动力。

2005年是WTO促贸援助发展的重要一年。这一年，在包括IMF和世界银行发展委员会在内的各种论坛上，扩大了对促贸援助问题的讨论。2月，七国集团财长会议呼吁世界银行和IMF向发展中国家提供额外援助，帮助其提高利用贸易自由化的能力。4月，世界银行和IMF联合提交了题为《促贸援助：竞争力与调整》的报告。7月，八国集团峰会同意对发展中国家增加援助，以提高其贸易能力。10月，在世界银行和IMF的秋季会议上，建议进一步加强WTO的综合框架。12月，在召开的WTO香港部长级会议上，增强的综合框架得到认可，并最终于2007年5月1日得以实施。

更为重要的是，在WTO香港部长宣言中，明确接受了促贸援助这一概念。香港部长会议宣言的第57段规定：“促贸援助旨在帮助发展中国家，特别是最不发达国家，增强它们所需要的供给能力和与贸易有关的基础设施建设，从而使这些国家有能力实施WTO各协议并从中获益以及扩大它们的贸易。促贸援助不能替代由多哈发展议程成功完成所带来的收益，它可以作为多哈发展议程的一种有益补充”。实际上，这既明确了WTO促贸援助的目的，也为启动WTO主导的全球促贸援助提供了授权。 

香港会议后WTO促贸援助的新进展

根据香港会议的授权，2006年2月，WTO总干事拉米召集成立了“促贸援助特别工作组”，包括了美国、欧盟、日本、加拿大、中国、印度、巴西、哥伦比亚、泰国、巴巴多斯、贝宁、赞比亚和毛里求斯等13个成员。2006年7月，特别工作组向WTO总理事会提交了如何实施援助的建议草案，建议促贸援助应包括五方面内容，分别是技术援助和能力建设（如贸易政策与规则制定）、基础设施（如运输）、生产能力（如农业领域的能力）、调整成本（如关税减损）以及其他有关的需求（如国家减贫战略）。

2007年是WTO促贸援助活动开展引人瞩目的一年。为实施特别工作组的建议，WTO成员做了有效的后续工作。9月至10月，WTO陆续在秘鲁、菲律宾、坦桑尼亚召开了三次区域性（拉美和加勒比海地区、亚太地区和非洲地区）高级别的促贸援助会议，使促贸援助的重要性获得普遍共识。与会者认为，贸易、投资和国内改革是经济发展的重要推动力，而促贸援助是提高出口能力和出口竞争力的催化剂。11月，WTO在日内瓦举行了首次促贸援助全球审议会议，WTO150多个成员、国际及区域组织代表参加了会议。会议讨论了促贸援助的界定、资金的筹措、监督和评估机制的建立和完善等议题，就未来的工作步骤达成初步共识。

以提高与贸易有关的能力建设为主要目的援助，其特点是将“贸易”与“援助”联系起来，而这种“以援助促贸易”的思路，对于解决许多发展中国家，特别是最不发达国家的现实困难有着非常重要的意义。当然，随着WTO促贸援助活动的深入，一些相互关联但难以回避的问题也突显出来，如促贸援助的定义和范围尚不够明确，“新的”促贸援助与已有的用于贸易方面的援助如何区分和协调，促贸援助怎样具体实施，如何对促贸援助进行监督与评估等。一些发展中国家也担心，发达国家可能以贸易援助替代其他援助，或以此诱使它们在开放市场等其他关键性议题上做出让步。

针对这些问题或疑问，人们正在探寻解决的思路和办法。有的发展中国家认为，贸易援助应是独立议题，应以赠款方式提供，促贸援助不能与其他发展和减贫计划争夺官方发展援助资金，如果需要更多资金帮助发展中国家建设贸易基础设施，就应该额外筹集资金。总部设在瑞士的发展中国家政策研究机构——南方中心的报告分析，贸易援助要发挥作用需要4个条件：可预见性和长期性；额外提供资金，而不是重新安排现有资源；根据需要制定和推进计划；最重要的是，对发展中国家的国际和国内贸易政策不施加任何条件。很多非洲国家表示，需要明确促贸援助的主要原则，即额外的，无条件的，以捐款的形式提供资源。

WTO总干事拉米多次强调，促贸援助旨在给发展中国家提供有效的工具，以利用市场开放的机会、特别是那些可能随“多哈发展议程”谈判成功而来的机会，以期更好地驾驭贸易这一经济增长和发展的引擎。促贸援助只能是“多哈发展议程”谈判的必要补充，而不是替代品。2008年2月25日，拉米提出了“2008年贸促援助路线图”，并得到各成员的同意。根据促贸援助全球审议会议的有关讨论，线路图明确了2008年WTO促贸援助的三个重点，即完善监督、推进实施以及加强发展中国家的主动权。 

中国积极支持WTO开展促贸援助活动

作为发展中国家，中国对于其他发展中国家在经济发展中遇到的困难感同身受，高度重视对发展中国家的贸易援助，做了许多卓有成效的工作。中国减免了最不发达国家的大量债务，基本免除了最不发达国家对华出口产品的关税，为发展中国家援建道路、桥梁、港口等基础设施，提供技术和管理人员培训，以提高其贸易能力。

WTO香港会议后，作为“促贸援助特别工作组”的创始成员，中国积极参与了WTO框架下促贸援助的启动及后续工作，在历次小组会议讨论中就促贸援助范围、方向与效果评估等提出了有益建议。在2007年10月的促贸援助非洲区域审议会上，中国政府代表阐述了我国在促贸援助问题上的立场，并提出三项建议：第一，从多边贸易体制中受益最多的发达成员应该做出表率，增加对发展中成员的能力和技术援助；第二，WTO、世界银行等国际机构和地区开发银行通过区域组织应加强合作，协调立场，在促贸援助工作上发挥经济作用；第三，促贸援助不能代替多哈回合谈判的成果，发达成员应尽早在农业补贴和农业关税等方面做出让步，使发展中成员和最不发达成员早日从多边贸易体制中真正受益。

此次中国政府首次向WTO促贸援助活动提供捐款，体现了中国在追求自身经贸发展的同时，愿意提供力所能及的帮助，表达了支持其他发展中国家提高自主发展能力的良好愿望，以及坚持加强多边贸易体制的一贯立场。这一行动也表明中国政府不仅通过双边援助活动支持发展中国家的经济发展，同时也积极参与国际社会帮助发展中国家增加能力建设和技术援助投入的多边援助活动。WTO总干事拉米对此给予了高度赞扬，强调这是增强南南合作的一个重要信号。

长期以来，我国对很多发展中国家提供的援助属于发展中国家之间“南南合作”的范畴，在渠道上基本上是以双边为主。近年来，在发展援助问题上，发达国家和有关国际组织加大了与我国的接触，试图从各方面了解我国的对外援助情况。WTO和有关发达国家希望我国加大促贸援助的力度，甚至希望将我国既有的与贸易相关的政策措施纳入WTO促贸援助体系。

通过WTO框架下的发展趋势看，促贸援助这一多边援助已经成为永久性议题，必将长期存在。作为一个发展中大国，中国理应承担与自身地位相称的国际责任，在全球治理中发挥作用。但也必须看到，中国远未达到脱离发展中国家的水平，在总量指标的掩盖下，人口规模及地区发展的不平衡被很多国家有意或无意地忽略了，过高的期待、过重的责任无疑将增加中国的发展风险。因此，如何应对全球促贸援助活动的新变化，怎样定位中国在发展援助中的地位和作用，已是我国参与多边贸易体制所面临的一个新课题，我们要尽早对参加国际多边援助做出全局性的规划。

作者：商务部国际贸易经济合作研究院研究员    陆  燕